Publication
TITRE
L'obligation de consulter et d'accommoder les peuples autochtones : les impacts pour l'industrie minière au Canada
DATE
16 avril 2007
EXPERTISE
En novembre 2004, la Cour suprême du Canada a décidé, dans les arrêts Haida[1] et Taku River[2], que la Couronne, fédérale ou provinciale, avait l'obligation de consulter les autochtones et de prendre en considération leurs préoccupations avant même qu'ils aient établi l'existence de leurs titres et droits ancestraux. L'un des objectifs du processus de consultation et d'accommodement est de limiter les impacts d'un projet de développement des ressources naturelles sur les droits revendiqués par les autochtones. En conséquence, il va sans dire que les discussions entre la Couronne et les autochtones pourront avoir des conséquences très importantes pour les promoteurs de projets de développement des ressources naturelles, particulièrement les projets miniers.
L'obligation de consulter et d'accommoder les autochtones découle du principe de l'honneur de la Couronne. Cette obligation prend naissance lorsque la Couronne « a connaissance, concrètement ou par imputation, de l'existence potentielle d'un droit ancestral revendiqué et qu'elle envisage des mesures susceptibles d'avoir un effet préjudiciable sur celui-ci »[3].
Le contenu de l'obligation de consulter et d'accommoder les autochtones variera selon les circonstances. La Cour suprême a énoncé que la nature précise des obligations qui naissent dans différentes situations sera définie à mesure que les tribunaux se prononceront sur cette question. Elle a également précisé que la solidité de la preuve qui étaie l'existence du droit et la gravité des effets préjudiciables sur celui-ci auront des conséquences sur l'étendue de l'obligation de la Couronne.
Les principes les plus importants applicables à la consultation peuvent être résumés ainsi : 1) la Couronne et les autochtones doivent faire preuve de bonne foi; 2) la Couronne doit avoir l'intention de tenir compte réellement des préoccupations des autochtones à mesure qu'elles sont exprimées; 3) il faut procéder à de véritables consultations; il n'y a toutefois pas d'obligation de conclure une entente; et 4) les autochtones ne doivent pas contrecarrer les efforts déployés de bonne foi par la Couronne et ils ne devraient pas non plus défendre des positions déraisonnables pour empêcher celle-ci d'agir dans le cas où, malgré une véritable consultation, les parties ne parviennent pas à s'entendre.
De plus, dans l'arrêt Mikisew[4], rendu en 2005, la Cour suprême du Canada a précisé que l'obligation de consulter et d'accommoder visait également les autochtones signataires des traités numérotés conclus en Ontario, dans les Prairies et dans le nord-est de la Colombie-Britannique au XIXe siècle et au début du XXe siècle. Bien que ces traités reconnaissaient le droit de la Couronne de prendre les terres pour des fins de développement, la Cour suprême a estimé qu'une telle prise ne pouvait se faire qu'après que les autochtones aient été consultés et accommodés.
Si, à la suite de la consultation, il apparaît que la Couronne doit modifier son projet, la Cour suprême du Canada considère qu'une obligation d'accommodement peut naître. Les autochtones n'ont pas de droit de veto, mais les intérêts des deux parties doivent être mis en balance et des concessions mutuelles doivent être faites. Il n'y a donc pas, dans le processus d'accommodement, une obligation de parvenir à un accord, mais chaque partie doit s'efforcer de bonne foi de comprendre les préoccupations de l'autre et d'y répondre, le cas échéant.
Selon la Cour suprême, la Couronne demeure seule légalement responsable des conséquences des relations avec des tiers, relations qui ont une incidence sur les intérêts des autochtones. Ainsi, même si la Couronne peut déléguer certains aspects procéduraux de la consultation à des tiers industriels, ces derniers ne pourront être jugés responsables des manquements à l'obligation de consulter et d'accommoder. Dans les faits, il demeure que les compagnies minières auront un rôle déterminant à jouer tant à l'étape de la consultation qu'à celle de l'accommodement.
Si la consultation ne répond pas aux exigences définies par la Cour suprême dans les arrêts Haida et Taku River, les permis et autres autorisations accordés par l'État peuvent être annulés advenant une contestation judiciaire. La réalisation du projet pourrait alors être retardée pour une période indéterminée. Par exemple, dans l'affaire Platinex[5] (disponible en anglais seulement) décidée par la Cour supérieure de l'Ontario en 2006 (cette décision est présentement en appel), le tribunal a émis une ordonnance intérimaire enjoignant Platinex, une petite société minière, à ne pas procéder à des activités d'exploration minière pour une période de cinq mois, tout en demandant aux autochtones concernés d'établir un comité consultatif avec l'objectif de s'entendre et ainsi permettre à Platinex de procéder à ses opérations d'exploration.
Nul doute que dans les mois et années à venir, les tribunaux seront appelés à préciser davantage la portée de l'obligation de consulter et d'accommoder et le rôle des tiers dans ce processus. En attendant, les compagnies minières ont tout intérêt à participer avec la Couronne aux consultations menées auprès des autochtones et à l'identification des accommodements qui pourraient résulter de cette consultation. Les compagnies minières pourront aussi envisager la négociation de partenariat avec les autochtones touchés par leurs projets de développement pour s'assurer que ceux-ci puissent progresser et se concrétiser à l'abri des contestations judiciaires.
Pierre-Christian Labeau
[1]. Nation Haida c. Colombie-Britannique (Ministre des Forêts), [2004] 3 R.C.S. 511.
[2]. Première nation Tlingit de Taku River c. Colombie-Britannique (Directeur d'évaluation de projet), [2004] 3 R.C.S. 550.
[3]. Haida, supra note 1, au para. 35.
[4]. Première nation crie Mikisew c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien), [2005] 3 R.C.S. 388.
[5]. Platinex Inc. v. Kitchenuhmaykoosib Inninuwug First Nation, 2006 CanLII 26171 (ON S.C.), 28 juillet 2006.
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