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TITRE
La Cour fédérale juge adéquates dans certaines circonstances les consultations menées auprès des Premières nations par l'Office national de l'énergie
AUTEUR/S
DATE
16 juin 2009
EXPERTISE
RÉSUMÉ DE LA DÉCISION DE LA COUR FÉDÉRALE
La Cour fédérale a rejeté, dans un jugement récent[1], la requête des Premières nations signataires du Traité no 1 (ces Premières nations sont regroupées au sein de l'organisation « Treaty One First Nations ») qui demandaient l'annulation de décrets du cabinet fédéral approuvant la délivrance, par l'Office national de l'énergie (« ONE »), de certificats d'utilité publique relatifs à des projets de pipelines. Les tracés envisagés pour ces projets traversaient notamment des terres situées au sud du Manitoba, à l'intérieur du territoire couvert par le Traité no 1, lequel avait été conclu en 1871.
Les Premières nations demanderesses soutenaient que la Couronne fédérale ne s'était pas acquittée de son obligation de les consulter et de les accommoder au sujet de leurs revendications territoriales pendantes sur les terres touchées par les projets de pipelines. Elles prétendaient que les consultations menées sous l'égide de l'ONE ne pouvaient remplacer l'obligation plus large de la Couronne fédérale de les consulter et de les accommoder[2].
Selon la Cour fédérale, la question en litige consistait à déterminer si les projets de pipelines déclenchaient l'obligation de consulter de la Couronne fédérale et dans quelle mesure le processus de consultation mené par l'ONE, avec la participation active des promoteurs, était adéquat dans les circonstances.
La Cour a mentionné que ces projets de pipelines, et il s'agit là d'un élément déterminant dans sa décision, devaient être construits à l'intérieur ou juste à côté de servitudes desservant des pipelines existants, sur des terres privées ou déjà utilisées, et que les pipelines projetés devaient être enterrés. L'impact réel sur les droits issus de traités des Premières nations était donc, aux yeux du tribunal, infime, voire inexistant.
La Cour a d'abord considéré que la Couronne pouvait recourir aux processus existants de consultation, tel celui mis en place par l'ONE, pour s'acquitter de son obligation de consulter, sous réserve de la nécessité qu'elle entreprenne elle-même des consultations plus approfondies si les circonstances le requièrent. La Cour fédérale a jugé que le processus de consultation mené par l'ONE ne constituait pas une délégation de l'obligation de la Couronne fédérale de consulter, mais seulement une façon pour celle-ci de s'assurer que l'obligation de consultation et, s'il y avait lieu, d'accommoder, était satisfaite.
La Cour fédérale a estimé que le processus mis en place par l'ONE était adéquat dans les circonstances pour régler les questions spécifiques relatives aux projets de pipelines qui lui étaient soumis pour approbation. Le tribunal a donné comme exemple les mesures concrètes visant à mitiger l'impact de projets sur l'environnement et les droits issus de traité des Premières nations. Il a toutefois souligné que ce processus n'avait pas été conçu pour résoudre les questions liées aux revendications territoriales des Premières nations. Par conséquent, il est possible que le processus de consultation mis en ouvre par l'ONE ne puisse remplacer l'obligation de consulter de la Couronne fédérale lorsqu'un projet touche directement des terres inoccupées ou inexploitées et qui sont sujettes à des revendications territoriales ou qui sont utilisées par des groupes autochtones à des fins traditionnelles.
En l'espèce, la Cour fédérale a considéré que les revendications des Premières nations étaient générales et qu'elles n'étaient pas liées aux impacts potentiels des projets de pipelines sur leurs droits. Elle a expliqué que les demanderesses n'avaient pas été en mesure d'identifier de difficultés réelles découlant de ces projets qui ne pouvaient être résolues par le processus de l'ONE.
La Cour a enfin jugé que le processus de consultation établi par l'ONE permettait de prendre en compte les préoccupations des Premières nations quant à leurs droits qui étaient susceptibles d'être touchés par le projet. Les Premières nations ne pouvaient se plaindre d'un manquement de la Couronne alors qu'elles n'avaient pas participé pleinement au processus de l'ONE.
CONCLUSION
La Cour fédérale confirme donc que les consultations menées par l'ONE sont suffisantes dans certaines circonstances pour permettre à la Couronne fédérale de s'acquitter de son obligation de consulter et, le cas échéant, d'accommoder les Premières nations. Toutefois, le tribunal soulève un doute important sur le caractère adéquat de telles consultations lorsqu'un projet est susceptible d'avoir un effet préjudiciable sur les revendications territoriales non résolues de Premières nations ou leurs activités et pratiques traditionnelles. Dans ce contexte, et d'ici à ce que les tribunaux clarifient le rôle des tribunaux quasi judiciaires tel l'ONE eu égard à l'obligation de consulter et d'accommoder de la Couronne fédérale, les promoteurs de projets de développement des ressources naturelles auront tout intérêt à encourager la participation des représentants du gouvernement du Canada dans le processus de consultation.
Pierre-Christian Labeau
[1] Treaty One First Nations v. Attorney general of Canada, the National Energy Board and TransCanada Keystone Pipeline GP Ltd., 2009 FC 484.
[2] Voir notamment les arrêts Haida et Taku River.
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