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En décembre 2003, le Comité des personnes averties (Comité), dont les membres ont été nommés par le gouvernement fédéral, déposait son rapport proposant une nouvelle structure de la réglementation des valeurs mobilières au Canada. Selon le Comité, la réglementation des marchés financiers au Canada est devenue une question d'importance capitale pour tout le pays. Il recommande dans son rapport que le gouvernement fédéral, avec la coopération espérée des provinces et des territoires, crée un organisme de réglementation unique qui serait chargé de l'administration et de l'application d'une loi sur les valeurs mobilières fédérale.

L'HISTORIQUE

Les marchés financiers du Canada représentent moins de 3 % de l'ensemble de ces marchés dans le monde. Par ailleurs, malgré leur taille relativement modeste, les marchés financiers du Canada sont actuellement réglementés par treize autorités en valeurs mobilières chargées de l'administration et de l'application des lois sur les valeurs mobilières adoptées par les provinces et les territoires du Canada.

Plusieurs propositions ont abordé la question de la multiplicité des organismes de réglementation des valeurs mobilières au Canada. Les suivantes retiennent l'attention :

• Diverses versions d'un " régime de passeport ". Le concept central d'un tel régime repose sur le fait que les décisions en matière de réglementation prises par une autorité dans une province ou un territoire donné sont reconnues par ses homologues dans les autres provinces ou territoires. Par exemple, il suffirait de faire viser un prospectus, de faire une demande d'inscription ou d'obtenir une dispense de prospectus ou d'autres formalités légales dans une province ou un territoire pour que l'issue d'une telle démarche soit la même dans tous les autres. En fait, le requérant dont la demande serait acceptée se trouverait à recevoir un " passeport " qui serait reconnu dans les autres provinces ou territoires.
• L'harmonisation substantielle des lois sur les valeurs mobilières provinciales, y compris la récente publication d'une législation uniforme sur les valeurs mobilières (LUVM) par les Autorités canadiennes en valeurs mobilières, qui devrait être adoptée par chacune des provinces et chacun des territoires;
• La création d'un seul et unique organisme de réglementation pancanadien constitué de représentants provinciaux et habilité par les lois provinciales et territoriales;
• L'adoption d'une loi sur les valeurs mobilières fédérale et la création au palier fédéral d'un seul et unique organisme de réglementation des valeurs mobilières.

Au début de 2003, le ministre fédéral des Finances nommait sept personnes pour qu'elles constituent le Comité. Ce dernier avait pour mandat d'examiner les diverses propositions en vue de structurer la réglementation des marchés financiers au Canada et de recommander le meilleur modèle à adopter.

LE PROCESSUS

Le Comité a amorcé ses délibérations en faisant un appel d'observations auprès du public. Plus de 90 mémoires ont été reçus. Tous sont disponibles sur le site web du Comité, à l'adresse http://www.wise-averties.ca/submissions_fr.html. Le Comité a également mené des entrevues et entendu des présentations orales au cours d'une période de neuf jours de consultations publiques tenues dans diverses villes d'un bout à l'autre du pays. Il a également rencontré des intervenants clés des marchés financiers ainsi que des représentants d'organismes de réglementation à Londres, Bruxelles, Washington et New York.

Le Comité a également parrainé une série de monographies sur des questions fondamentales. S'appuyant sur ces monographies et sur d'autres données publiées, le Comité en est venu à la conclusion que les marchés financiers du Canada avaient évolué au point d'être devenus un sujet de préoccupation nationale.

Enfin, le Comité a obtenu trois avis juridiques d'éminents experts en droit constitutionnel canadien, soit un au Québec, un en Ontario et un en Colombie-Britannique. Selon ces experts, le Parlement a le pouvoir constitutionnel de légiférer dans le domaine de la réglementation des valeurs mobilières. Ogilvy Renault a été choisi pour donner l'un des avis. L'avis d'Ogilvy Renault est décrit sous la rubrique " La position constitutionnelle " ci-après.

Des copies des monographies et des avis juridiques en matière constitutionnelle sont disponibles à l'adresse
http://www.wise-averties.ca/report_fr.html.

LE RAPPORT DU COMITÉ

Le Comité recommande la création d'un organisme de réglementation des valeurs mobilières unique, constitué au palier fédéral, qui serait chargé d'administrer une loi sur les valeurs mobilières fédérale et de réglementer les marchés financiers canadiens. Afin d'éviter les apparences de conflits d'intérêts, des fonctions de règlement des différends seraient attribuées à un organisme distinct. Par ailleurs, le modèle reconnaît les besoins des marchés des capitaux régionaux et l'expertise sectorielle qui a été acquise dans divers centres financiers d'un bout à l'autre du Canada.

Le modèle du Comité présente les diverses caractéristiques suivantes :

1. Un comité de mise en candidature serait créé et constitué de treize membres. Dix de ces membres seraient choisis par le ministre des Finances parmi les personnes proposées par les provinces (un par province). Les trois autres membres seraient nommés par le ministre des Finances en tant que représentants respectivement des milieux des émetteurs, des intermédiaires et des investisseurs.
2. Le comité de mise en candidature soumettrait des candidats au ministre des Finances, parmi lesquels le ministre choisirait les commissaires de la Commission canadienne des valeurs mobilières (CCVM). Deux commissaires proviendraient du Québec et deux d'Ontario, un proviendrait de la Colombie-Britannique et un de l'Alberta, deux au total proviendraient des autres provinces et territoires; un dernier commissaire serait nommé, qui n'aurait pas à avoir d'attache provinciale particulière. Le ministre des Finances, après consultation du comité de mise en candidature, choisirait le président parmi les commissaires.
3. La CCVM administrerait une seule loi. Il s'agirait d'une loi fédérale inspirée de la LUVM qui a été récemment publiée sous forme de projet que le public a été invité à commenter. Les modifications apportées de temps à autre à une telle loi sur les valeurs mobilières fédérale ne seraient pas adoptées en cas d'opposition d'une majorité des provinces représentant la majorité de la population.
4. Un Comité ministériel des politiques en matière de valeurs mobilières serait mis sur pied et constitué du ministre fédéral des Finances ainsi que de ses homologues provinciaux.
5. Le siège du Comité, qui serait situé dans la région de la capitale nationale, serait responsable de l'élaboration des politiques, de la coordination des activités des bureaux régionaux et de district, des rapports avec les autres organismes de réglementation du secteur financier canadien et des questions internationales.
6. Des bureaux régionaux, solides et habilités sur le plan fonctionnel, seraient établis à Vancouver, Calgary, Winnipeg, Toronto, Montréal et Halifax; ils auraient pour mission d'examiner les prospectus et les demandes d'inscription, d'octroyer des dispenses, de procéder aux examens et aux enquêtes en matière de conformité et d'intenter des procédures d'application de la loi. Ces bureaux seraient également appelés à contribuer à l'élaboration de politiques. Au besoin, des bureaux de district seraient ajoutés pour veiller au traitement efficace et uniforme des émetteurs et des investisseurs partout au Canada.

Le Comité a conçu son modèle afin de permettre une intervention provinciale significative dans virtuellement chacun des aspects du modèle : l'origine de la loi, le comité de mise en candidature, l'obligation de ne pas adopter de modifications législatives en cas d'opposition d'une majorité des provinces représentant la majorité de la population, l'emplacement des bureaux dans le pays ainsi que le Comité des politiques en matière de valeurs mobilières qui pourrait s'avérer d'une importance particulièrement grande.

LA MISE EN OEUVRE

Fidèle à son principe mettant l'accent sur la collaboration, le Comité a invité les autorités fédérales et provinciales à mettre en œuvre le modèle qu'il recommande.

Nous recommandons que les gouvernements fédéral et provinciaux mettent notre recommandation en œuvre sans tarder. Les Canadiens sont en quête d'une coopération fédérale-provinciale accrue en matière de priorités de politique gouvernementale importantes. Il s'agit pour le Canada d'une question cruciale, qui donne aux deux ordres de gouvernement l'occasion de se rassembler et d'agir dans l'intérêt national.

Cependant, le Comité a également indiqué qu'aucun retard ne devrait être toléré si une ou plusieurs provinces hésitaient à prêter leur concours. Selon le Comité, l'intérêt public exige qu'un organisme fédéral de réglementation des valeurs mobilières soit établi sans plus tarder et cet intérêt public justifierait que le gouvernement fédéral se prévale de son pouvoir constitutionnel pour aller de l'avant de son propre chef au besoin.

LA POSITION CONSTITUTIONNELLE

Ogilvy Renault a donné l'un des trois avis juridiques qui ont traité de la question du pouvoir constitutionnel du Parlement du Canada d'adopter une loi sur les valeurs mobilières fédérale qui serait administrée par une seule autorité en valeurs mobilières. Conformément aux instructions du Comité, l'analyse d'Ogilvy Renault n'a porté que sur les questions d'ordre constitutionnel soulevées par le Comité et ne prenait pas position à l'égard du modèle recommandé.

Ogilvy Renault a conclu que la compétence générale en matière d'échanges et de commerce conférée par la Loi constitutionnelle constitue un fondement solide permettant l'adoption d'une loi fédérale exhaustive sur les valeurs mobilières. Au soutien de cette conclusion, Ogilvy Renault citait des données préparées par le Comité indiquant que le fonctionnement des marchés financiers canadiens était devenu une question d'intérêt économique national.Selon Ogilvy Renault, les provinces peuvent coopérer à la mise en œuvre d'une loi sur les valeurs mobilières fédérale. Elles peuvent adopter des lois qui intègrent par renvoi la loi fédérale, dissolvent leurs organismes de réglementation des valeurs mobilières actuels et délèguent des pouvoirs administratifs à la CCVM. L'adoption de telles lois provinciales constituerait un exercice valide des pouvoirs conférés aux provinces en matière de propriété et de droits civils en vertu de la Loi constitutionnelle.

Le Comité a demandé à Ogilvy Renault si le Parlement pouvait adopter une " clause de prépondérance " expresse qui aurait pour effet d'exclure dans leur intégralité les lois provinciales sur les valeurs mobilières. Le Comité prévoyait que le Parlement aurait peut-être à adopter une telle clause si une ou plusieurs provinces décidaient de ne pas coopérer en refusant de mettre en œuvre la législation fédérale en la matière et que le Parlement concluait que ce refus de coopérer compromettrait l'application de la loi fédérale dans d'autres territoires du Canada. Ogilvy Renault a exprimé l'avis que bien qu'une telle clause soit inédite et qu'elle n'ait pas subi l'épreuve des tribunaux, le Parlement pourrait validement adopter une clause statuant que le Parlement entendait occuper entièrement le domaine de la réglementation des valeurs mobilières au Canada, à l'exclusion des lois provinciales.

QUELLE SERA LA PROCHAINE ÉTAPE?

Le rapport du Comité a été présenté au ministre des Finances du Canada. Le Comité y insiste sur la nécessité que des changements soient apportés sans tarder. Cependant, il y a lieu de le mentionner, l'idée d'établir un organisme fédéral unique de réglementation des valeurs mobilières au Canada n'est pas nouvelle. Il reste à voir si la volonté politique existe actuellement au Canada, tant au palier fédéral qu'au palier de chacune des provinces, de favoriser l'adoption des recommandations du Comité. Or, vu le fait qu'au moins trois provinces ont déjà manifesté leur opposition à ce concept, le Parlement sera-t-il disposé à passer outre à cette opposition pour donner effet à la recommandation du Comité?

Le présent document est un instrument d'information et de vulgarisation. Son contenu ne saurait en aucune façon être interprété comme un exposé complet du droit ni comme un avis juridique d'Ogilvy Renault ou de l'un des membres du cabinet sur les points de droit qui y sont discutés.

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