Publication
TITRE
La Cour suprême du Canada reconnaît des pouvoirs étendus aux municipalités
DATE
1 janvier 2002
EXPERTISE
Dans un jugement unanime rendu le 28 juin 2001 dans l'affaire 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d'arrosage) c. Hudson (Ville)[i], la Cour suprême du Canada a déclaré qu'un règlement municipal interdisant l'usage de pesticides était valide en vertu du pouvoir général de réglementation attribué aux municipalités par la Loi sur les cités et villes[ii]. La Cour suprême rejetait ainsi les arguments selon lesquels le règlement contesté devait être déclaré inopérant en raison de son caractère prohibitif et discriminatoire et parce qu'il limitait ou neutralisait la réglementation provinciale.
Les faits
La Ville de Hudson est régie par la Loi sur les cités et villes. En 1991, elle adoptait le règlement municipal 270 interdisant, sur l'ensemble de son territoire, l'usage de tous les pesticides réglementés par le gouvernement du Québec, dont les chasse-moustiques d'usage domestique et les agents qui contrôlent la croissance des plantes et des arbres. Certaines exceptions étaient cependant prévues, dont celles relatives aux exploitants de terrains de golf et aux fermiers ayant une production annuelle d'une valeur de 5 000 $ et plus, à qui on accordait le droit d'utiliser des pesticides selon certaines modalités. Le règlement 270 avait été adopté en vertu du pouvoir général de réglementation que l'article 410(1) de la Loi sur les cités et villes confère aux municipalités :
410. Le conseil peut faire des règlements :
(1) pour assurer la paix, l'ordre, le bon gouvernement, la salubrité et le bien-être général sur le territoire de la municipalité, pourvu que ces règlements ne soient pas contraires aux lois du Canada ou du Québec, ni incompatibles avec quelque disposition spéciale de la présente loi ou de la charte;
[.]
Parallèlement, il existe au Québec une Loi sur les pesticides[iii]. Adoptée en 1987, elle a pour objet de classifier les pesticides selon leur niveau de nocivité et d'assujettir les personnes qui les utilisent à l'obligation d'obtenir des permis et des certificats de compétence. Elle confère de plus au gouvernement le pouvoir de prendre des règlements sur l'usage des pesticides et, notamment, d'adopter un Code de gestion des pesticides. Or, les appelantes dans cette affaire, des entreprises d'aménagement paysager et d'entretien des pelouses, détenaient un permis commercial permettant l'utilisation de pesticides à des fins d'horticulture ornementale conformément à la Loi sur les pesticides. Par ailleurs, une loi fédérale, la Loi sur les produits antiparasitaires[iv], régit la fabrication, le stockage, la présentation, la distribution et l'utilisation des produits antiparasitaires et prévoit l'homologation des produits antiparasitaires en usage au Canada par l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire.
Poursuivies en cour municipale par la Ville de Hudson pour avoir utilisé des produits antiparasitaires sur le territoire de la municipalité en 1992, les appelantes ont obtenu la suspension des procédures et présenté en Cour supérieure une requête pour jugement déclaratoire dans laquelle elles priaient le tribunal de déclarer le règlement inopérant. Dans sa décision, le juge Kennedy a conclu que l'article 410(1) de la Loi sur les cités et villes permettait l'adoption du règlement 270 et que ce dernier n'entrait pas en conflit avec la Loi sur les pesticides puisque aucun Code de gestion des pesticides n'était encore en vigueur. Cette décision, confirmée par la Cour d'appel du Québec en 1998, a été confirmée à nouveau par la Cour suprême du Canada.
La décision
La Cour suprême du Canada a jugé que le pouvoir de la municipalité de réglementer pour le « bien-être général » sur son territoire permettait non seulement le règlement 270 sur l'utilisation des pesticides, mais aussi tout règlement portant sur un problème « touchant la collectivité comme entité locale ». Selon la Cour, le règlement 270, qui vise l'utilisation et la protection de l'environnement local, dont l'utilisation des terres et des biens, et qui porte sur des préoccupations de quartier ayant toujours relevé des administrations locales, est conforme à la disposition habilitante de la Loi sur les cités et villes.
La Cour a rappelé le principe bien établi selon lequel un règlement ne peut être prohibitif ou discriminatoire à moins que la loi habilitante ne l'autorise. Or, en l'espèce, le pouvoir de réglementation en matière de « bien-être général » conféré par la Loi sur les cités et villes, et sous l'autorité duquel la Ville de Hudson a adopté son règlement, ne mentionne pas de pouvoir de prohiber. La Cour a néanmoins considéré qu'il permettait d'interdire les pesticides pour ce qu'elle a qualifié d'« usage non essentiel ».
La Cour n'a pas nié que le règlement 270 était discriminatoire, mais a indiqué que le pouvoir général de réglementation conféré par l'article 410(1) de la Loi sur les cités et villes comportait inévitablement un pouvoir implicite de faire de la discrimination, en ce sens qu'un règlement doit établir où, quand et comment un produit particulier peut être utilisé.
En ce qui concerne le conflit qui pourrait exister entre le règlement 270 de la Ville de Hudson, la Loi sur les pesticides et la Loi sur les produits antiparasitaires, la Cour suprême a appliqué l'arrêt Multiple Access[v] de 1982, dans lequel elle avait mis de l'avant le « critère du conflit explicite » entre une législation fédérale et une législation provinciale. Selon ce critère, il y a incompatibilité entre une loi fédérale et une loi provinciale lorsqu'il est impossible pour un citoyen de respecter les deux à la fois. C'est ce qui arrive, par exemple, lorsqu'une loi interdit quelque chose qu'une autre loi rend obligatoire.
Appliquant la règle de l'arrêt Multiple Access aux faits de la présente affaire, la Cour a émis l'opinion qu'un citoyen pouvait à la fois respecter le règlement 270 de la Ville de Hudson et respecter la Loi sur les produits antiparasitaires et la Loi sur les pesticides. En effet, la Loi sur les produits antiparasitaires interdit l'utilisation de pesticides non homologués ainsi que les utilisations non conformes aux règlements fédéraux sur l'étiquetage ou non conformes aux emplois prescrits. Quant à la Loi sur les pesticides, elle interdit l'usage de pesticides sans permis et sans certificat de compétence. Enfin, le règlement 270 de la Ville de Hudson interdit complètement l'usage de pesticides à certaines fins, même si cet usage respecte entièrement la Loi sur les pesticides et la Loi sur les produits antiparasitaires.
Invoquant le « principe de précaution » propre au droit international de l'environnement, la Cour suprême a finalement indiqué qu'une réglementation municipale pouvait être plus sévère ou restrictive qu'une législation fédérale ou provinciale, et même être prohibitive.
Commentaire
La portée de ce jugement est considérable puisque plusieurs des éléments qu'il soulève pourraient être invoqués au regard des lois fédérales et des lois des autres provinces du Canada, notamment les lois provinciales qui accordent aux municipalités un pouvoir résiduaire de réglementer pour le « bien-être général ».
En se fondant sur ce pouvoir de réglementer pour le « bien-être général » pour admettre la validité d'un règlement détaillé sur les pesticides, la Cour suprême a reconnu, malgré le libellé particulier de la disposition habilitante, la portée très large du pouvoir qu'ont les municipalités de faire des règlements relatifs à des questions d'intérêt local pour la réalisation d'objectifs comme la santé et la sécurité publiques, et ce, même si la Législature ne leur a pas attribué de pouvoirs spécifiques à cet égard.
Bien qu'elle ait pris le soin d'indiquer que ce pouvoir n'est pas illimité et qu'il ne doit pas permettre aux municipalités de faire des règlements liés à des objectifs inavoués ou de régir des problèmes qui touchent la société « au sens large », la Cour a émis l'avis qu'il permet aux municipalités de réglementer les cas imprévus et de répondre aux questions nouvelles et évolutives intéressant le bien-être de la collectivité locale. La Cour s'est toutefois abstenue de faire la démonstration du caractère local ou municipal de la problématique des pesticides (qu'on associe plus souvent à des préoccupations générales de santé et de qualité de l'environnement) pour justifier la validité de l'interdiction partielle d'utiliser des pesticides imposée par la Ville de Hudson.
Ainsi, malgré la distinction qu'elle fait entre les problèmes d'envergure municipale et les questions qui touchent la société « au sens large », la Cour n'explique pas comment un problème de santé publique peut avoir une dimension purement « locale » ni comment une problématique environnementale de grande envergure comme l'usage des pesticides, qui mérite selon certains une interdiction, devient subitement une problématique « locale ».
En ce qui concerne la question des conflits avec les lois provinciales et fédérales, la Cour a appliqué une règle qui limite les cas d'incompatibilité entre un règlement municipal et une loi émanant d'un ordre de gouvernement supérieur, c'est-à-dire une Législature ou le Parlement. Ce choix témoigne de la volonté de la Cour de permettre l'application la plus large possible des règles de droit adoptées par les différents ordres de gouvernement pour protéger l'environnement, même si cela doit avoir pour effet de neutraliser l'application du droit provincial. Ainsi, une personne qui se donne la peine de suivre un cours de formation, d'obtenir un certificat de compétence et de se procurer (moyennant le paiement de droits) un permis d'utilisation de pesticides sur son terrain, verra son permis et son certificat « stérilisés » par l'interdiction d'utiliser des pesticides imposée par la municipalité.
En dernière analyse, vu la nature de la problématique des pesticides et les préoccupations de santé publique et de protection de l'environnement que celle-ci suscite, le gouvernement du Québec se doit d'adopter un Code de gestion des pesticides énonçant des normes et des conditions d'utilisation des pesticides aptes à favoriser une certaine harmonie entre la législation provinciale, la législation fédérale et la réglementation municipale et à protéger la qualité de l'environnement et la santé des citoyens.
[i]. 2001 CSC 40.
[ii]. L.R.Q., c. C-19.
[iii]. L.R.Q., c. P-9.3.
[iv]. L.R.Q. (1985), ch.P-9.
[v]. Multiple Access c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161.
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