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Le ministre de l'Environnement du Québec, l'honorable André Boisclair, a déposé en décembre dernier le projet de loi numéro 72 intitulé Loi modifiant la Loi sur la qualité de l'environnement et d'autres dispositions législatives relativement à la protection et à la réhabilitation des terrains.

Ce projet de loi vise à opérer la réforme des règles applicables en matière de gestion des sols contaminés que n'a pu réaliser le projet de loi numéro 156 qu'avait déposé en novembre 2000 monsieur Paul Bégin, le prédécesseur de l'actuel ministre de l'Environnement.

Le nouveau projet de loi aura pour effet de bouleverser certaines des règles applicables en droit de l'environnement au Québec, puisqu'il s'écarte du principe du « pollueur-payeur », fondement principal de l'actuel régime applicable aux sols contaminés en vertu des dispositions de la Loi sur la qualité de l'environnement adoptées en 1972 et, plus particulièrement, des modifications apportées en 1990 pour régir précisément les sols contaminés.

Selon le nouveau régime proposé, le ministre pourra imposer des obligations de décontamination à une nouvelle catégorie de personnes, à savoir celles qui ont présentement ou ont eu par le passé la garde d'un terrain à titre de propriétaire, de locataire ou à quelque autre titre que ce soit. Ces personnes seront désormais susceptibles de recevoir une ordonnance du ministre de l'Environnement leur enjoignant de décontaminer un terrain ou de procéder à une étude de caractérisation de celui-ci.

On se souviendra que le projet de loi 156 avait entraîné une levée de boucliers chez un grand nombre d'intervenants socio-économiques qui avaient exprimé de multiples objections à son encontre, notamment lors des audiences publiques tenues par la commission parlementaire au printemps de 2001. Ces objections, qui émanaient notamment du Barreau du Québec et du Centre patronal de l'Environnement du Québec, ont alimenté le débat parlementaire en commission, ce qui a conduit le gouvernement à abandonner le projet de loi 156, qui est mort au Feuilleton en avril 2001.

Même s'il respecte le schéma général du précédent projet, le projet de loi 72 n'en comporte pas moins plusieurs modifications et précisions qui agissent comme autant de balises visant à prévenir certains des effets potentiellement négatifs que pourrait causer la législation proposée. Il fournit également des paramètres administratifs et techniques qui permettront aux administrés de mieux comprendre les obligations qui pourraient leur incomber aux termes de cette nouvelle législation en leur qualité de promoteur, de propriétaire ou de personne ayant ou ayant eu la garde d'un terrain contaminé.

Puisque le projet de loi 72 comporte des modifications répondant à plusieurs des critiques qui se sont fait entendre au sujet du projet de loi 156, le ministre de l'Environnement semble avoir bon espoir de le voir adopter au cours des prochaines semaines ou des prochains mois.

Tout comme l'ancien projet de loi 156, le projet de loi 72 vise à assurer la mise en œuvre de la Politique de protection des sols et de réhabilitation des terrains contaminés de juin 1998. Le projet de loi prévoit de nouvelles règles qui ne manqueront pas d'avoir des effets importants sur l'attribution des responsabilités pouvant découler de la contamination des sols, sur la gestion des activités de décontamination et de réutilisation des sols et, d'une manière générale, sur toutes les transactions immobilières touchant des propriétés contaminées ou susceptibles de l'être.

Le gouvernement propose de circonscrire le pouvoir du ministre de prendre une ordonnance contre une personne qui a ou a eu la garde d'un terrain en établissant trois cas d'exception : a) la personne visée établit qu'elle ne connaissait pas ou n'était pas en mesure de connaître la présence de contaminants dans le terrain; b) la personne visée connaissait la présence de contaminants dans le terrain, mais établit avoir agi conformément à la loi et dans le respect de son devoir de prudence et de diligence dans la garde du terrain; et c) la personne visée établit que la présence des contaminants dans le terrain résulte d'une migration en provenance de l'extérieur du terrain et dont l'origine est imputable à un tiers. Comme on l'aura remarqué, il incombe au justiciable de faire la démonstration qu'un de ces trois cas d'exception s'applique à lui.

Les principales caractéristiques du projet de loi 72 sont les suivantes :

Un nouveau pouvoir d'ordonnance

• Le ministre de l'Environnement pourra exiger la préparation d'une étude de caractérisation et imposer l'exécution de travaux de réhabilitation du sol à toute personne ou municipalité qui a déposé des contaminants sur un terrain ou qui a présentement ou a eu par le passé la garde du terrain en qualité de propriétaire, de locataire ou à quelque autre titre que ce soit, ce qui comprend le propriétaire actuel ou l'ancien propriétaire d'un terrain contaminé.
• Il incombera à la personne qui a ou a eu la garde d'un terrain contaminé d'« établir » qu'elle doit bénéficier d'une exception au pouvoir d'ordonnance du ministre pour un des motifs suivants : a) elle ne connaissait pas ou n'était pas en mesure de connaître la présence de contaminants dans le terrain; b) bien qu'elle connaissait la présence de contaminants dans le terrain, elle a exercé la garde du terrain en conformité avec la loi et dans le respect de son devoir de prudence et de diligence; ou c) la présence des contaminants dans le terrain résulte d'une migration en provenance de l'extérieur du terrain et dont l'origine est imputable à un tiers.

Modalités techniques et procédurales

• Le plan de réhabilitation d'un terrain préparé à la suite d'une ordonnance de décontamination pourra permettre le maintien de contaminants dans le sol à la condition d'être accompagné d'une évaluation des risques toxicologiques et écotoxicologiques ainsi que des impacts sur les eaux souterraines et de prévoir des restrictions quant à l'usage du terrain. Le propriétaire du terrain devra consentir aux restrictions avant que le ministre n'approuve le plan de réhabilitation.
• Si le plan de réhabilitation d'un terrain prévoit des restrictions applicables à l'usage du terrain, celles-ci devront être inscrites au registre foncier.
• Un avis de contamination devra également être inscrit au registre foncier si une étude de caractérisation effectuée en vertu de la nouvelle loi devait révéler la présence de contaminants dans un terrain au-delà des normes prévues par règlement.
• Le projet de loi introduit également la notion d'« avis de décontamination » qui pourra être inscrit au registre foncier lorsqu'un terrain sera réhabilité, c'est-à-dire lorsqu'il n'y aura plus de contaminants ou que la présence de contaminants sera conforme aux normes établies par règlement.

Activités industrielles ou commerciales

• En cas de cessation définitive de certaines activités industrielles ou commerciales déterminées par règlement, il sera nécessaire de réaliser une étude de caractérisation et de réhabiliter les lieux, au besoin.
• La personne qui, en qualité de propriétaire, de locataire ou à quelque autre titre que ce soit, a la garde d'un terrain dans lequel se trouvent des contaminants dont la concentration excède les normes réglementaires et qui proviennent de l'exercice sur ce terrain d'une activité industrielle ou commerciale désignée par règlement, devra aviser le propriétaire du fonds voisin si ces contaminants sont aux limites du terrain ou s'il y a un risque sérieux de migration des contaminants hors du terrain. Copie de cet avis devra, dans chaque cas, être envoyée au ministre.
• En cas de changement d'utilisation d'un terrain sur lequel on a exercé par le passé certaines activités industrielles ou commerciales prévues par règlement, il faudra également réaliser une étude de caractérisation et réhabiliter les lieux, au besoin. Si le plan de réhabilitation prévoit le maintien de contaminants dans le sol, il devra y avoir consultation publique et avis dans les journaux.

Réhabilitation volontaire

• Dans le cas où une personne voudra réhabiliter volontairement un terrain contaminé et y maintenir des contaminants dont la concentration excède les valeurs réglementaires, elle devra soumettre une étude de caractérisation et une évaluation des risques toxicologiques et écotoxicologiques ainsi que des impacts sur les eaux souterraines et obtenir l'approbation du ministre.

Autres modalités et aspects municipaux

• Le ministre pourra agréer des « experts » selon des conditions qu'il lui est loisible de fixer, pour émettre des attestations relativement aux études de caractérisation, à la conformité de travaux de réhabilitation et à la compatibilité de l'usage d'un terrain avec son état.
• Chaque municipalité sera tenue de constituer un registre des terrains contaminés situés sur son territoire.
• Une municipalité ne pourra pas délivrer de permis de construction ou de lotissement relatif à un terrain contaminé à moins qu'un « expert » agréé n'établisse la compatibilité du projet avec l'état du terrain.

Comme on peut le constater, le projet de loi vise à encadrer de façon restrictive les activités de fermeture d'entreprises et de mise en valeur de terrains industriels ainsi que toutes les activités reliées à la gestion des sols contaminés. Bien que le gouvernement semble vouloir, par ce projet de loi, favoriser la décontamination et la mise en valeur des terrains contaminés, on peut s'interroger sur les résultats combinés des contraintes administratives et procédurales qui y sont proposées.

Le pouvoir d'ordonnance prévu dans le projet de loi pose aussi des questions d'équité : pourquoi imposerait-on l'obligation de décontaminer un terrain à une personne qui n'a été que locataire d'un terrain il y a plusieurs décennies et qui serait dans l'impossibilité de faire la preuve qu'elle bénéficie d'un des trois cas d'exception qui l'exempterait d'une ordonnance ministérielle ? Quels seront, sur le marché, les effets du caractère public accordé à l'information concernant la contamination d'un terrain ?

Étant donné, d'une part, les enjeux économiques et environnementaux considérables liés aux questions de contamination des sols et des eaux souterraines et, d'autre part, les préoccupations que certains organismes et groupements sont susceptibles de faire valoir, chaque entreprise devrait examiner attentivement le texte de ce projet de loi afin d'en évaluer l'impact potentiel sur les décisions qu'elle sera appelée à prendre advenant la fermeture d'un établissement industriel et la réutilisation de terrains ayant servi à certaines fins industrielles susceptibles d'être visées par les règlements à venir. Les entreprises seraient bien avisées d'examiner la portée des nouvelles obligations législatives qui s'appliqueront lorsqu'elles effectueront des études de caractérisation, prépareront un plan de réhabilitation ou envisageront la possibilité d'avoir recours à une évaluation des risques.

Le présent document est un instrument d'information et de vulgarisation. Son contenu ne saurait en aucune façon être interprété comme un exposé complet du droit ni comme un avis juridique d'Ogilvy Renault ou de l'un des membres du cabinet sur les points de droit qui y sont discutés.

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