Publication

Juin 2002

La ministre des Finances du Québec, Madame Pauline Marois, a déposé à l'Assemblée nationale du Québec le 8 mai dernier un projet de loi ambitieux (le Projet de loi 107 et ci après le " Projet de loi ") proposant un tout nouvel encadrement pour le secteur financier au Québec. Le Projet de loi, comprenant près de 700 articles et intitulé Loi sur l'Agence nationale d'encadrement du secteur financier, aura un profond impact sur la façon dont sont encadrés au Québec tant les institutions financières que les marchés de valeurs et les intermédiaires de marché. Des institutions établies de longue date, telle que la Commission des valeurs mobilières du Québec ou la Régie de l'assurance-dépôts du Québec, et des organismes tels que le Bureau des services financiers et le Fonds d'indemnisation des services financiers cesseront d'exister sous leur forme actuelle. L'inspecteur général des institutions financières verra également ses responsabilités en matière de surveillance de la solvabilité des institutions financières transférées au nouvel organisme constitué par le Projet de loi, appelé " Agence nationale d'encadrement du secteur financier " (l'" Agence "). Celle ci sera un mandataire de l'État et aura son siège à Québec.

Le Projet de loi donne suite à la plupart des recommandations du Rapport du Groupe de travail sur l'encadrement intégré et simplifié du secteur financier au Québec, dirigé par Me Yvon Martineau (le " Rapport Martineau ") remis au gouvernement du Québec en décembre 2001. Le Rapport Martineau comportait un total de 16 recommandations qui ont largement été suivies dans le Projet de loi, sauf pour le maintien dans ce dernier de l'existence de deux organismes, soit la Chambre de la sécurité financière et la Chambre d'assurance de dommages, qui se voient conférer le statut d'organisme d'autoréglementation (" OAR ") aux termes du Projet de loi.

Nouvel encadrement du secteur financier au Québec

Mission de l'agence

Comme le proposait le Rapport Martineau, le Projet de loi crée un organisme unique d'encadrement du secteur financier au Québec, soit l'Agence. La mission de l'Agence comporte cinq volets. Le premier est d'agir comme guichet unique pour assistance aux consommateurs de produits et services financiers, notamment dans le traitement des plaintes reçues des consommateurs. Le Projet de loi établit d'ailleurs pour chacune des catégories d'institutions assujetties telles que les assureurs, les sociétés de fiducie et sociétés d'épargne, les coopératives de services financiers (caisses), les courtiers en valeurs mobilières et les conseillers en valeurs mobilières, de nouvelles obligations d'examen des plaintes et de règlement des différends. Ainsi, toute institution assujettie devra se doter d'une politique portant sur l'examen des plaintes et des réclamations formulées par des personnes ayant un intérêt dans un produit ou un service qu'elle a fourni et sur le règlement des différends concernant ce produit ou service. Elle devra de plus transmettre annuellement à l'Agence un rapport concernant sa politique en matière de plaintes, le nombre et la nature des plaintes formulées par des personnes insatisfaites de leur examen ou du résultat de cet examen. Chaque institution assujettie devra enfin transmettre à l'Agence une copie de son dossier concernant une plainte formulée par une personne insatisfaite. L'Agence, après examen du dossier de la plainte, pourra, lorsqu'elle le jugera opportun, agir comme médiateur si les parties intéressées en conviennent.
Dans le Projet de loi, le Gouvernement a donc privilégié pour l'Agence un rôle proactif d'encadrement de l'assistance au consommateur, de préférence à l'autoréglementation de l'industrie ou à un mécanisme d'ombudsman pour le règlement de différends. L'ajout de ressources gouvernementales et la participation de l'Agence au processus de médiation entre les institutions financières et leurs clients est susceptible de représenter des coûts additionnels pour l'industrie, notamment quant aux ressources additionnelles à consacrer à l'interne au traitement des différends (désignation d'un officier responsable de la gestion des plaintes) et aux échanges avec l'Agence. Il est permis de croire que cette réglementation pourrait être plus lourde à porter pour le secteur de l'assurance, compte tenu du volume de réclamations à traiter et dont une certaine proportion, dans le cours normal des affaires, ne donne nécessairement pas lieu à un règlement satisfaisant le consommateur.

Le second volet de la mission de l'Agence consiste à veiller à ce que les institutions financières et autres intervenants du secteur financier respectent les normes de solvabilité qui leur sont applicables et se conforment aux obligations que la loi leur impose en vue de protéger les intérêts du consommateur. Comme pour l'encadrement de l'assistance aux consommateurs, le volet de l'encadrement de la solvabilité relèvera d'un Surintendant répondant au président-directeur général de l'Agence. Les institutions assujetties à cette surveillance comprennent les assureurs, les sociétés de fiducie et les sociétés d'épargne possédant un permis leur permettant d'œuvrer au Québec (que ces institutions soient ou non constituées sous le régime des lois du Québec), les coopératives de services financiers (y compris les caisses d'épargne et de crédit du Mouvement Desjardins) et les courtiers et conseillers en valeurs mobilières. La nouvelle Direction de l'encadrement de la solvabilité regrouperait donc plusieurs fonctions auparavant sous la responsabilité de l'inspecteur général des institutions financières (assureurs, fiducies, sociétés d'épargne et caisses), d'autres fonctions jusqu'alors sous la responsabilité de la Commission des valeurs mobilières du Québec (réglementation des courtiers en valeurs mobilières).

Le troisième volet de l'Agence consiste à assurer l'encadrement des activités de distribution de produits et services financiers, y compris l'administration des règles d'admissibilité et l'exercice de ces activités. Ce volet, sous la Direction de l'encadrement de la distribution, regroupe assureurs, sociétés de fiducie et sociétés d'épargne, courtiers et conseillers en valeurs mobilières, les cabinets actuellement visés par la Loi sur la Distribution des produits et services financiers (tels que les cabinets d'intermédiaires en assurance ou en épargne collective) et les représentants des assujettis qui précèdent.

Une quatrième direction, soit la Direction de l'encadrement des marchés de valeurs, sera responsable d'assurer le contrôle des activités de bourse et de compensation et l'encadrement des marchés des valeurs mobilières. Ces fonctions étaient dans l'ensemble, jusqu'à présent, sous la responsabilité de la Commission des valeurs mobilières du Québec qui réglementait entre autres les appels publics à l'épargne, les fonds communs de placement, les offres publiques d'achat, les offres publiques de rachat ou d'échange, les bourses et autres organismes du marché des valeurs.

Un cinquième et dernier élément de la mission de l'Agence consiste en la mise en place de programmes de protection et d'indemnisation des consommateurs de produits et utilisateurs de services financiers ainsi que l'administration de fonds d'indemnisation prévus à cette fin. Ce volet de la mission sera sous la responsabilité de la Direction de l'encadrement de l'indemnisation. Cette direction sera responsable de la gestion des fonds prévus pour le cas d'insolvabilité ou de fraude chez les assujettis.

Les affaires de l'Agence seront administrées par un président-directeur général nommé par le gouvernement. Ce dernier sera secondé par au moins trois mais pas plus de cinq surintendants chargés notamment d'administrer les activités et les opérations des cinq directions de l'Agence énumérées ci dessus. Le président-directeur général de l'Agence aura un pouvoir de délégation générale ou spécifique aux surintendants ou à d'autres membres du personnel de l'Agence relativement à l'exercice d'une fonction ou d'un pouvoir résultant d'une des lois administrées par l'Agence. Ces lois, au nombre de douze, comprennent notamment la Loi sur les valeurs mobilières, la Loi sur les assurances, la Loi sur la distribution de produits et services financiers, la Loi sur les sociétés de fiducie et les sociétés d'épargne, la Loi sur les coopératives de services financiers.
L'Agence deviendra, sans reprise d'instance, partie à toutes procédures auxquelles étaient parties les organismes de réglementation auxquelles elle succède.

L'Agence est autorisée par le Projet de loi à conclure une entente avec un autre gouvernement ou un organisme d'un autre gouvernement. Elle peut également reconnaître une société comme OAR dans des domaines reliés à la mission de l'Agence. Le Projet de loi prévoit à cet égard la continuation à titre d'OAR d'entités telles que la Bourse de Montréal inc., CCCPD, CDS, Services de Réglementation du Marché inc., Nasdaq Stock Market inc. et Nasdaq Canada inc., actuellement reconnues à ce titre par la Commission des valeurs mobilières du Québec.

Toutefois, une personne morale ou société ne peut encadrer ou réglementer la conduite de ses membres relative à l'exercice au Québec d'une activité régie par une loi administrée par l'Agence que si elle est reconnue par l'Agence à titre d'OAR. Cette prohibition est susceptible d'avoir des conséquences pour certains organismes reconnus ailleurs au Canada à titre d'OAR mais non reconnus à ce titre par la Commission des valeurs mobilières du Québec (tels que l'ACCOVAM ou l'Association canadienne des courtiers de fonds mutuels (MFDA)) dont l'habilité à encadrer ou réglementer la conduite de ses membres au Québec pourrait s'en trouver compromise.
L'Agence pourra déléguer à un OAR l'application de tout ou partie des fonctions et pouvoirs que lui confère la loi. L'Agence doit cependant s'assurer que les documents constitutifs de l'organisme, son règlement intérieur et ses règles de fonctionnement permettent que le pouvoir décisionnel relatif à l'encadrement d'une activité régie par une loi pertinente (ex. : Loi sur les valeurs mobilières) puisse principalement être exercé par des personnes qui résident au Québec. Ceci semblerait empêcher la délégation éventuelle par l'Agence d'une partie de ses fonctions et pouvoirs à une commission de valeurs mobilières hors du Québec si le pouvoir décisionnel était principalement exercé par des personnes qui résident hors du Québec. L'Agence aura à l'égard des OAR des pouvoirs étendus, y compris en matière de modification de leurs documents constitutifs, règlements ou règles de fonctionnement, et le pouvoir d'ordonner à un OAR de modifier ceux ci ou de lui indiquer la conduite à tenir lorsqu'elle estime que cette mesure est nécessaire pour assurer le bon fonctionnement de l'organisme ou la protection du public.

L'Agence comportera un Conseil consultatif de régie administrative, constitué de sept membres (nommés par le Ministre), choisis pour leur connaissance du secteur financier ainsi que pour leur expertise en administration. Ces membres non rémunérés donneront leur avis à l'Agence sur la conformité de ses actions avec sa mission et aviseront l'Agence sur sa régie administrative. Le Conseil fera des recommandations sur la nomination d'un Surintendant à l'Agence et fait des recommandations au Ministre quant à l'administration de l'Agence et à l'utilisation efficace de ses ressources.

Le Projet de loi institue également un Bureau de révision dont les membres sont nommés par le gouvernement pour cinq ans. Le président et les vice-présidents du Bureau exercent leurs fonctions à temps plein. Ce Bureau exerce la discrétion et rend les décisions de la même façon que le faisaient jusqu'à présent les Commissaires de la Commission des valeurs mobilières du Québec en application de la Loi sur les valeurs mobilières en cas de révision d'une décision rendue par un membre du personnel ou par un OAR. Ainsi, une personne directement touchée par une décision rendue par un OAR dans l'exercice d'un pouvoir délégué pourra en demander la révision par le Bureau de révision, et la décision du Bureau pourra elle-même être portée en appel devant la Cour du Québec. Le Projet de loi n'a toutefois pas reconduit le mandat des actuels commissaires de la Commission des valeurs mobilières du Québec, lequel prend fin à l'entrée en vigueur des dispositions pertinentes du Projet de loi. Ainsi, il est à prévoir que certains pouvoirs à ce jour exercés par les commissaires devront être délégués soit à un Surintendant soit au personnel de la Direction de l'encadrement des marchés de valeurs.

Le Projet de loi institue également le Bureau de transition de l'encadrement du secteur financier, composé de cinq membres nommés par le Ministre et dont au moins trois exercent leurs fonctions à temps plein. Ce mandataire de l'État, dont l'existence est prévue pour une année à compter de l'entrée en vigueur des dispositions pertinentes, a pour mission d'implanter l'Agence, de favoriser la mise en place du nouvel encadrement du secteur financier et d'en faire la promotion auprès des principaux intervenants qui oeuvrent dans ce secteur. Le Bureau de transition devra également informer la population sur le nouvel encadrement du secteur financier québécois ainsi que sur les nouvelles mesures établies pour assurer la protection du public. Le Ministre pourra formuler des directives au Bureau de transition.

Est également constitué un comité consultatif auprès du Bureau de transition. Les membres du comité, nommés par le Ministre, sont issus notamment du Bureau des services financiers, de l'inspecteur général des institutions financières et de la Commission des valeurs mobilières du Québec. Le comité consultatif donnera au Bureau de transition son avis sur toute question reliée au mandat du Bureau de transition. Le Bureau de transition pourra exiger du Bureau des services financiers, de la Commission des valeurs mobilières du Québec, du Fonds d'indemnisation des services financiers, de l'inspecteur général des institutions financières et de la Régie de l'assurance-dépôts du Québec la production de tout rapport relatif à une décision ou à une affaire reliée à l'organisme qui concerne sa situation financière ou ses effectifs ou encore qui concernera toute personne à l'emploi de l'organisme.

Bien que le personnel de la Commission des valeurs mobilières du Québec, les employés du Bureau des services financiers, du Fonds d'indemnisation des services financiers, de la Régie de l'assurance-dépôts du Québec et les employés de la Direction générale de la surveillance et du contrôle de l'inspecteur général des institutions financières (sauf ceux de l'encadrement des pratiques commerciales et du courtage immobilier) en fonction actuellement deviendront, par l'effet de la loi, des employés de l'Agence, le Bureau de transition procédera au recrutement des employés de l'Agence à l'exception des employés transférés à l'Agence en vertu de la loi et des Surintendants (nommés par le président-directeur général). En outre, le Bureau de transition doit autoriser tout engagement de personnel par le Bureau des services financiers et par la Commission des valeurs mobilières du Québec. Cette mesure est rétroactive au 8 mai 2002, date du dépôt du Projet de loi.

Modifications apportées à certaines lois

Le Projet de loi apporte de nombreuses modifications à une trentaine de lois du Québec. Les modifications les plus importantes portent sur la Loi sur les assurances, la Loi sur la distribution des produits et services financiers, la Loi sur les sociétés de fiducie et sociétés d'épargne, la Loi sur les valeurs mobilières et la Loi sur les coopératives de services financiers. Elles portent notamment sur l'institution d'un régime d'examen des plaintes et de règlement des différends (voir ci dessus). D'autres changements ont trait à l'arrimage de la nouvelle Agence comme organisme de surveillance responsable de l'administration des lois en question.

La Loi sur la distribution des produits et services financiers est notamment modifiée par l'ajout d'un nouveau titre portant sur l'activité de courtier hypothécaire. Cette activité, jusqu'alors régie par la Loi sur le courtage immobilier, est maintenant dévolue à l'Agence et assortie de nouvelles conditions. Les modifications apportées à la Loi sur la distribution des produits et services financiers maintiennent toutefois l'existence de la Chambre de l'assurance de dommages et de la Chambre de la sécurité financière, dont la mission actuelle est d'assurer la protection du public en maintenant la discipline et en veillant à la formation et à la déontologie des représentants en assurance de dommages et des représentants en assurance-vie (sécurité financière). Bien que le Rapport Martineau ne le recommandait pas, le Projet de loi maintient l'existence des deux Chambres et consacre même leur statut d'OAR, sous réserve toutefois de la supervision de l'Agence.

Un comité de révision est également constitué au sein de l'Agence. Ce comité a pour fonction de donner son avis relativement à la décision du syndic d'une des Chambres ou d'un syndic adjoint de ne pas porter une plainte. Ce comité est composé d'au moins trois personnes nommées par l'Agence. Le comité de révision peut notamment conclure qu'il y a lieu de porter plainte devant un comité de discipline.

Toujours à l'égard de la Loi sur la distribution des produits et services financiers, le Projet de loi prévoit certains pouvoirs réglementaires additionnels exercés par le Gouvernement. Par contre, pour l'administration de la Loi sur les valeurs mobilières, la plupart des règlements élaborés par l'Agence seront soumis à l'approbation du Ministre.
Les activités de l'inspecteur général des institutions financières autres que celles transférées à l'Agence (compagnies d'assurance, coopératives de services financiers, sociétés de fiducie et sociétés d'épargne) se voient regroupées sous une seule autorité, soit le Registraire des entreprises. Le Registraire est notamment chargé d'exercer les fonctions et pouvoirs qui lui sont attribués par la Loi sur les compagnies, la Loi sur le courtage immobilier (moins les activités de courtage hypothécaire), la Loi sur la publicité légale des entreprises individuelles, les sociétés et personnes morales et d'autres lois connexes.

Parmi les modifications apportées par le Projet de loi à la Loi sur les sociétés de fiducie et sociétés d'épargne, notons la possibilité pour l'Agence de publier désormais, après consultation du Ministre, des lignes directrices applicables aux sociétés sur des sujets tels que la suffisance du capital ou des liquidités des entreprises, certaines pratiques de gestion saines et prudentes, etc. Ces lignes directrices seront sans doute très utiles aux entreprises œuvrant dans le secteur financier au Québec.
Le Projet de loi apporte également certaines modifications à diverses lois rendues nécessaires par l'instauration du nouveau régime de banque étrangère connue également comme banque de l'Annexe III de la Loi sur les banques.

Tel qu'il a été mentionné auparavant, une des principales modifications apportées à la Loi sur les valeurs mobilières est le remplacement du tribunal de la Commission composé à ce jour de commissaires par le Bureau de révision en ce qui a trait à la révision des décisions.

Le Projet de loi apporte plusieurs modifications aux dispenses d'application de la Loi sur les valeurs mobilières afin d'ajuster cette dernière à l'évolution de la réglementation bancaire. Ces modifications permettent notamment aux banques étrangères d'être reconnues à titre d'acquéreurs avertis et d'être dispensées d'inscription à titre de courtiers et de conseillers en valeurs dans certains cas. Par ailleurs, le Projet de loi ne reconnaît pas les banques étrangères pour le placement des titres dispensés (dépôt d'argent et titres d'emprunt garantis), contrairement aux banques constituées au Canada. Les modifications apportées à la Loi sur les valeurs mobilières comportent également des modifications substantielles au niveau des dispositions relatives aux activités de bourse et de compensation de valeurs, remplacées notamment par les dispositions sur les OAR dont il a été discuté ci dessus.

Conclusion

Le Projet de loi a le mérite de créer, tant pour le consommateur que pour les intervenants du secteur financier québécois, un guichet unique. Ce regroupement s'inscrit à cet égard dans une tendance constatée dans plusieurs autres territoires. À moyen terme, le regroupement sous une même Agence de fonctions aujourd'hui dispersées devrait favoriser un meilleur équilibre dans l'approche réglementaire entre produits et services analogues et permettre l'adoption d'une réglementation plus uniforme. Ce regroupement devrait également favoriser une meilleure allocation des ressources, bien que l'intégration des différentes fonctions réglementaires ne sera pas sans présenter des défis considérables. Souhaitons que l'Agence sache profiter de l'expertise, de l'expérience et des compétences établies des organismes qu'elle regroupera en son sein et de celles des professionnels chevronnés qui les composent. En dernière analyse, c'est là le plus grand défi que l'Agence devra relever afin d'être à la hauteur des attentes créées pour un meilleur encadrement du secteur financier au Québec.

Le présent document est un instrument d'information et de vulgarisation. Son contenu ne saurait en aucune façon être interprété comme un exposé complet du droit ni comme un avis juridique d'Ogilvy Renault ou de l'un des membres du cabinet sur les points de droit qui y sont discutés.

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