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Introduction

Le Régime de sanctions administratives pécuniaires, communément appelé " RSAP " (ou AMPS en anglais), a fait son apparition à la division des douanes de l'Agence des douanes et du revenu du Canada (" ADRC ") le 7 octobre 2002. Cette date a marqué l'entrée en vigueur des dispositions relatives au RSAP applicables aux importateurs et exportateurs commerciaux, courtiers en douane, transporteurs, transitaires et exploitants d'entrepôts douaniers.

L'entrée en vigueur du RSAP est d'un intérêt particulier pour les parties concernées, car ce nouveau régime crée une nouvelle série d'infractions dites " de responsabilité stricte " en cas d'inobservation des exigences énoncées dans la Loi sur les douanes, le Tarif des douanes et la Loi sur les mesures spéciales d'importation . Par infraction de responsabilité stricte, on entend les infractions pour lesquelles l'intention n'est pas pertinente pour déterminer si une infraction a été commise. La seule question en litige est celle de savoir si les exigences de la loi ont été respectées. Si tel n'est pas le cas, une personne est strictement responsable du manquement. Le seul moyen de défense véritable disponible en cas d'infraction de responsabilité stricte est la diligence raisonnable. Or, pour s'en prévaloir, une entreprise doit démontrer qu'elle a pris toutes les mesures raisonnables nécessaires pour assurer sa conformité et, partant, éviter toute infraction, et que l'inobservation était, dans les faits, un " accident inévitable ".

But du RSAP

Le RSAP vise à assurer l'observation des lois et règlements pertinents. Le RSAP est simplement un nouvel outil dont Douanes Canada s'est doté pour assurer la conformité, sans renoncer pour autant à ses pouvoirs actuels en matière de saisie et de confiscation ni à sa capacité de porter des accusations en vertu de la Loi sur les douanes dans le cas d'infractions intentionnelles graves.

Infractions visées par le RSAP

Près de 250 infractions sont visées par le RSAP. Elles vont d'infractions relativement mineures, dont la perte de documents justificatifs se rapportant à un aspect d'une transaction, à des infractions plus graves, telles que l'omission de verser les droits exigibles à l'égard de marchandises importées. Une liste exhaustive des infractions visées par le RSAP et des pénalités connexes est présentée dans le Document-maître des infractions du RSAP. Ce document et d'autres documents détaillés concernant le RSAP sont disponibles au site Web de l'ADRC à l'adresse www.adrc.gc.ca/customs/general/amps/menu-f.html

Les pénalités imposées à l'égard de chaque infraction varient entre 100 $ et 25 000 $. La plupart sont progressives, augmentant chaque fois qu'une personne commet la même infraction. Des pénalités maximales sont imposées à partir de la troisième ou quatrième infraction. La majorité des infractions mineures, comme le défaut de remplir correctement les déclarations d'importation, sont assorties d'une pénalité de 100 $ pour la première infraction. Cette pénalité passe à 200 $ pour la deuxième infraction puis à 300 $ pour la troisième infraction et toute récidive subséquente. Dans le cas des infractions plus graves, dont l'omission pour un exportateur de répondre véridiquement aux questions posées par un agent des douanes, sont assorties d'une pénalité de 1 000 $ pour la première infraction, 5 000 $ pour la deuxième, 10 000 $ pour la troisième et 25 000 $ pour la quatrième et toute récidive subséquente. D'autres infractions graves, dont l'omission de conserver des documents justificatifs, comportent une pénalité forfaitaire de 25 000 $ par infraction. Certaines infractions sont assorties de sanctions pécuniaires fondées sur un pourcentage de la valeur en douane de la marchandise importée visée.

Une simple opération d'importation ou d'exportation peut donner lieu à des infractions multiples qui peuvent entraîner, dans certains cas, des pénalités pouvant rapidement atteindre des dizaines de milliers de dollars. À titre d'exemple, en examinant une opération d'importation, l'ADRC pourrait constater que l'importateur a omis d'inclure tous les renseignements pertinents dans la documentation, ce qui entraîne une pénalité de 100 $, que l'importateur n'a pas déclaré les marchandises dans les délais prescrits, ce qui lui vaut une pénalité de 100 $, et que l'entreprise a omis de fournir un certificat pertinent, omission qui entraîne également une pénalité de 100 $. Par conséquent, l'importateur pourrait être passible de pénalités totalisant 300 $ pour cette simple opération.

Là où le RSAP risque d'être plus lourd de conséquences, c'est en ce qui concerne les vérifications et examens douaniers. Dans le cadre de ceux ci, l'ADRC examine habituellement les importations effectuées au cours d'une année antérieure, et la loi lui confère le droit de remonter jusqu'à quatre ans en arrière. Si plusieurs infractions sont décelées au cours de la vérification, les pénalités imposées par le RSAP pourraient rapidement totaliser des dizaines de milliers de dollars dans le cas d'un importateur ordinaire ou des centaines de milliers de dollars dans le cas d'un très gros importateur. Heureusement, il est peu probable que de telles sommes soient en jeu dans un proche avenir, puisque le RSAP n'est pas rétroactif. En effet, seules les infractions commises à partir du 7 octobre 2002 seront visées par le RSAP.

Mesures visant à minimiser les risques

Les importateurs, les exportateurs et toutes autres personnes visées par le nouveau RSAP auraient intérêt à passer en revue les considérations douanières associées à leurs activités afin de minimiser les risques liés aux pénalités imposées par le RSAP et d'éviter de s'exposer à des pénalités par suite d'infractions accidentelles. Du fait que ce régime est fondé sur le principe de la responsabilité stricte et que les moyens de défense sont très peu nombreux, le mieux est d'éviter d'emblée toute situation de non conformité. Au nombre des mesures visant à minimiser les risques des entreprises visées par le RSAP figurent un examen exhaustif des activités douanières et la mise sur pied d'un plan écrit de conformité qui devrait comprendre ce qui suit :

1. une déclaration d'engagement de la part de la haute direction;
2. un sommaire des pratiques suivies par l'entreprise et une confirmation de leur conformité;
3. une obligation d'examen et de vérification internes périodiques;
4. une obligation de formation régulière du personnel; et
5. un mécanisme permettant de rapporter les cas éventuels de non conformité et d'en assurer le suivi.

Si des doutes persistent quant à la conformité des entreprises, celles ci peuvent obtenir auprès de l'ADRC des Décisions nationales des douanes. Ces décisions offriront des lignes directrices et pourront être opposées aux pénalités prévues par le RSAP si les décisions ont été respectées.

Si une entreprise constate un cas de non conformité au cours d'un examen ou d'un contrôle de ses activités dans le cadre d'un programme visant à assurer la conformité, elle peut recourir au Programme des divulgations volontaires de l'ADRC. Aucune pénalité RSAP ne sera imposée à une entreprise qui divulgue volontairement une situation de non conformité aux termes du programme de l'ADRC. L'entreprise sera toutefois tenue d'acquitter toutes les taxes et tous les droits exigibles, majorés des intérêts applicables.

Recours

Le nouveau RSAP permet aux parties de contester les cotisations ou d'en interjeter appel. Un Avis de cotisation de pénalité (" ACP ") peut être contesté dans les trente jours suivant son émission en cas de problèmes techniques associés à cet avis. Ce mécanisme vise uniquement à corriger les erreurs d'écriture ou de calcul évidentes contenues dans l'ACP. Il ne s'agit pas en soi d'un appel de l'infraction.

La procédure d'appel à l'égard d'un ACP est la même que pour les saisies et confiscations compensatoires. Il faut d'abord interjeter appel devant le ministre du Revenu national (plus précisément, la Division de l'arbitrage de la Direction générale des appels de l'ADRC). Reste à voir si cette première instance accordera tout le sérieux voulu à l'appel interjeté ou si elle se contentera d'approuver sans discussion les ACP initiaux émis par l'ADRC.

Une fois que le Ministre aura rendu une décision en réponse à l'appel, la personne concernée pourra de nouveau en appeler dans les 90 jours auprès de la Section de première instance de la Cour fédérale. Ce recours constitue ni plus ni moins qu'une action en justice devant la Cour fédérale où la personne à qui la pénalité est imposée constitue la partie demanderesse et le Ministre, la partie défenderesse. Il peut être interjeté appel de la décision de la Section de première instance de la Cour fédérale devant la Cour d'appel fédérale, puis devant la Cour suprême du Canada.

Conclusion

En conclusion, le RSAP aura une incidence considérable sur la façon dont l'ADRC veillera à faire respecter la législation douanière pertinente aux frontières. Les importateurs, exportateurs et toutes autres personnes visées par le RSAP devront redoubler de vigilance et mettre en place des programmes afin de minimiser le risque de pénalités et de présenter une défense efficace face à l'imposition de pénalités par suite d'infractions techniques à la législation douanière. Comme le RSAP vient à peine d'être mis en place à Douanes Canada, il est difficile de savoir dans quelle mesure l'ADRC fera preuve de tolérance administrative et exercera son pouvoir discrétionnaire. L'application du RSAP par l'ADRC ne se fera sûrement pas sans peine pour les parties concernées, mais on peut tout de même espérer qu'elle ne sera pas trop douloureuse.

Le présent document est un instrument d'information et de vulgarisation. Son contenu ne saurait en aucune façon être interprété comme un exposé complet du droit ni comme un avis juridique d'Ogilvy Renault ou de l'un des membres du cabinet sur les points de droit qui y sont discutés.

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