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La Cour suprême du Canada, dans un jugement rendu le 30 octobre dernier1, a établi des règles qui faciliteront l'exercice des pouvoirs d'ordonnance du ministre de l'Environnement en ce qui a trait à la caractérisation et à la réhabilitation des terrains contaminés.

En fait, ce jugement reconnaît les multiples moyens d'intervention que possède le ministre en vertu de la Loi sur la qualité de l'environnement (L.R.Q., c. Q-2) pour protéger et restaurer l'environnement. La Cour reconnaît que le ministre a pleine discrétion pour choisir les interventions qui lui apparaissent appropriées pour apporter une solution à un problème d'environnement et reconnaît qu'il peut exercer les pouvoirs d'ordonnance que lui confère la loi sans être astreint aux mêmes normes d'impartialité que les tribunaux judiciaires.

LES FAITS ET LES PROCÉDURES

Ce jugement confirme un jugement rendu par la Cour d'appel du Québec qui avait elle-même infirmé une décision de la Cour supérieure accordant une demande de révision judiciaire à la suite d'un jugement du Tribunal administratif du Québec (le « TAQ ») qui avait confirmé une ordonnance rendue par le ministre de l'Environnement le 12 mars 1998.

Cette ordonnance obligeait l'appelante dans le présent pourvoi, la Pétrolière Impériale, à réaliser une étude de caractérisation d'un terrain qui avait servi de dépôt pétrolier entre 1920 et 1973. Depuis, ce terrain avait été désaffecté et cédé à un promoteur immobilier qui en avait vendu des parcelles à différentes personnes qui y avaient érigé des résidences.

Bien que ces terrains aient déjà fait l'objet de certains travaux de caractérisation et de décontamination au cours des années 1987-1989, on a découvert en 1994 qu'il restait encore de la contamination et que les terrains étaient impropres à un usage résidentiel. Lors des travaux de décontamination réalisés en 1987-1989, le ministère de l'Environnement avait effectué certains travaux de surveillance et avait approuvé les travaux de décontamination qui s'étaient ensuite avérés insuffisants.

C'est ainsi que, en 1998, le ministre de l'Environnement rendit une ordonnance contre la Pétrolière Impériale qui avait déposé les contaminants sur ce terrain lors de son occupation des lieux, entre 1920 et 1973. L'ordonnance avait été portée en appel devant le TAQ qui l'avait confirmée.

Cependant, le juge Pelletier de la Cour supérieure du Québec avait accueilli une demande de révision judiciaire et avait annulé la décision du TAQ ainsi que l'ordonnance ministérielle pour le motif que le TAQ avait adopté une interprétation déraisonnable de la Loi sur la qualité de l'environnement et que le ministre était en conflit d'intérêts, ce qui l'empêchait d'agir avec impartialité. Le juge Pelletier considérait que le ministre était en conflit d'intérêts parce que son ministère avait joué un rôle actif lors des premiers travaux de décontamination et qu'il était aujourd'hui poursuivi en dommages-intérêts par des propriétaires qui reprochaient des agissements fautifs au ministère de l'Environnement.

La Cour d'appel du Québec avait cependant cassé ce jugement en invoquant le fait que le ministre avait agi « par nécessité » en rendant cette ordonnance, ce qui le mettait à l'abri des exigences de la règle de l'impartialité.

LES MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR SUPRÊME

Dans ses motifs, rendus par le juge LeBel, la Cour suprême ne s'est intéressée qu'au problème de partialité ou d'apparence de partialité qui constituait le principal motif de l'appelante. Le juge LeBel a procédé à un examen de la grande variété de pouvoirs attribués au ministre de l'Environnement en vertu de la Loi sur la qualité de l'environnement. Après avoir identifié le grand nombre d'interventions que peut faire le ministre de l'Environnement pour gérer les problèmes environnementaux du Québec, il s'est intéressé d'une manière particulière aux pouvoirs prévus aux articles 31.42 et suivants qui permettent de rendre des ordonnances en fonction du principe du « pollueur-payeur », principe reconnu pour toutes les lois de protection de l'environnement du Canada et principe reconnu également à l'échelle internationale.

Après avoir souligné la discrétion considérable que possède le ministre quant au choix des modes d'intervention pour parer à un problème d'environnement, le juge LeBel a indiqué que le ministre jouit également d'une discrétion lorsqu'il intervient en vertu du pouvoir d'ordonnance prévu aux articles 31.42 et suivants, sous réserve de l'existence des conditions préalables à l'exercice de ce pouvoir et sous réserve du respect des règles d'équité procédurale codifiées à l'article 31.44 et aux articles 2 et 5 de la Loi sur la justice administrative (L.R.Q., c. J-3). Le juge LeBel a reconnu que ces règles d'équité procédurale, notamment celles concernant l'émission d'un avis préalable, la prise en considération des observations du justiciable ainsi que la motivation de la décision, ont été suivies correctement.

La Cour a établi une distinction entre l'application de la règle de l'impartialité aux tribunaux judiciaires et l'application de cette règle dans le cas d'un ministre qui exerce des fonctions administratives et qui peut avoir recours à plusieurs moyens d'intervention, y compris l'émission d'une ordonnance, afin de protéger l'environnement. La Cour suprême a indiqué que le ministre devait agir dans l'intérêt public et que les poursuites judiciaires dont est l'objet le ministère de l'Environnement ne constituent pas un « intérêt personnel » du ministre au sens de la jurisprudence. La Cour a décidé que le ministre pouvait légitimement rendre la décision qu'il considérait moins onéreuse pour le Trésor public, et qu'il n'existait pas de conflit d'intérêts ni d'abus ou de détournement de pouvoir. La Cour considère que le ministre a rendu une décision conforme à l'intérêt public pour la protection de l'environnement et à l'intérêt de l'État, chargé de préserver celui-ci.

Ce jugement donne les « coudées franches » au ministre de l'Environnement pour choisir les modes d'intervention qui lui apparaissent les plus appropriés pour sauvegarder l'environnement, notamment dans les cas de contamination du sol et des eaux souterraines. Même s'il serait surprenant que ce jugement mène à l'émission d'une série d'ordonnances de réhabilitation de terrains contaminés, il n'en demeure pas moins qu'il facilitera l'exercice du pouvoir d'ordonnance du ministre de l'Environnement du Québec et des pouvoirs semblables que possèdent ses homologues des autres provinces canadiennes.

1. Cie pétrolière Impériale Ltée c. Québec (Ministre de l'Environnement), 2003 CSC 58.

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